Vorlage (Mustervernehmlassung) der "Zürcher Frauen in guter Verfassung" zum Entwurf für eine neue Zürcher Kantonsverfassung

Hinweise der Verfasserinnen:

• die Unterlagen für die Vernehmlassung können bestellt werden bei: Ratsdienste des Verfassungsrates, Federas Beratung AG, Tel. 01 388 71 85, E-Mail: vernehmlassung@federas.ch
• es können sowohl Einzelpersonen als auch Organisationen Stellung nehmen
• die Frist läuft bis 15. November 2003
• die folgende Musterstellungnahme geht entlang der aus unserer Sicht wichtigsten Themen auf den Verfassungsentwurf ein. Möglich ist natürlich auch eine andere Gliederung entlang der Struktur des Entwurfs. Möglich ist auch, nur ganz ausgewählte Paragraphen zu kommentieren, im Sinne einer positiven oder negativen Würdigung. Vgl. auch das offizielle "Antwortformular für die Vernehmlassung"
• Sehr wichtig ist es, dass jene Artikel, die frauenrechtliche Anliegen in gutem Sinne aufgreifen, positiv gewürdigt werden, denn andere Vernehmlasser(innen) werden diese Artikel angreifen!

Für die Arbeitsgruppe "Zürcher Frauen in guter Verfassung":
Stella Jegher, Zürich, Anfang Oktober 2003

Stellungnahme zum Entwurf des Verfassungsrates für die neue Verfassung des Kantons Zürich

Adressatin:
Ratsdienste des Vefassungsrates des Kantons Zürich
Federas Beratung AG, Mainaustr. 30, Postfach, 8034 Zürich
(E-Mail: vernehmlassung@federas.ch)

Absenderin, Ort, Datum

Anrede, Dank für die Möglichkeit zur Stellungnahme etc.

Evtl. Vorbemerkungen zum Verlauf der Diskussionen bisher (fehlender Einbezug von Frauen als Expertinnen, wenig aktiv geschaffene Öffentlichkeit, die ermöglicht hätte, sich auch als Laiinnen einzuklinken)

I. Einleitende Bemerkungen

In frauen- und gleichstellungspolitischen Kreisen wurde der Entwurf für eine neue Zürcher Kantonsverfassung mit grosser Spannung erwartet. Die bis heute geltende Verfassung wurde anno 1861 bekanntlich noch unter völligem Ausschluss der Frauen geschaffen. Inzwischen haben der Anspruch der Frauen auf die gesellschaftliche, wirtschaftliche und politische Gleichberechtigung und das Ziel der tatsächlichen Gleichstellung von Frau und Mann Eingang in die Grundlagen unseres Rechtsstaats gefunden. Doch auch wenn nun eine wachsende Zahl von Bestimmungen zu diesem Thema in der Bundesverfassung, in der nationalen und kantonalen Gesetzgebung sowie in internationalen Abkommen, welche für die Schweiz Geltung haben, festgehalten sind, bleibt auch die Kantonsverfassung ein wichtiges Referenzwerk sowohl für die Geltendmachung des individuellen Grundrechts auf Gleichstellung wie auch für die Festschreibung der Gleichstellung von Frau und Mann als wichtiges Ziel und wichtige Aufgabe des Staates.

Es ist deshalb wünschenswert, dass dieser Anspruch und dieses Staatsziel in allen relevanten Bereichen der neuen Kantonsverfassung und namentlich in Bezug auf Lebensbereiche, in denen die Gefahr indirekter Diskriminierungen besonders hoch ist, klar und deutlich festgehalten werden.

II. Gleichstellungspolitische Anforderungen an eine neue Verfassung

In diesem Sinne muss die neue Zürcher Kantonsverfassung insbesondere folgenden inhaltlichen Minimalanforderungen genügen:

• Jegliche Diskriminierung zwischen Frauen und Männern ist in allen Rechtsbereichen und in allen gesellschaftlichen Bereichen explizit verboten
• Frauen und Männer werden vom Staat vor Gewalt, explizit auch vor sexueller und sexualisierter Gewalt, auch im häuslichen Bereich, geschützt
• Unterschiedliche Lebens- und Familienformen werden einander gleichgestellt, Rechtsansprüche bestehen unabhängig vom Zivilstand
• Die Umverteilung von bezahlter und unbezahlter Arbeit wird von Staates wegen unterstützt und gefördert. Unabdingbar für die Umverteilung ist der gleichberechtigte Zugang von Frauen und Männern zur Erwerbsarbeit und die Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit mit Haus- und Betreuungsarbeit. Die volkswirtschaftlich nicht anerkannte, aber gesellschaftlich unabdingbare unbezahlte Arbeit wird in Bezug auf bestimmte Rechtsansprüche der bezahlten Arbeit gleichgestellt
• Die Gleichstellung von Frauen und Männern ist ein Staatsziel und eine Staatsaufgabe, in deren Verwirklichung alle staatlichen Organe eingebunden sind (Gender Mainstreaming)

Wir stellen fest, dass der vorliegende Verfassungsentwurf diesen Anforderungen erst teilweise und insgesamt nur ungenügend Rechnung trägt. In der nachfolgenden kritischen Würdigung des Verfassungsentwurfs gehen wir auf die einzelnen Punkte detaillierter ein.

III. Beurteilung des Verfassungsentwurfs

1. Diskriminierungsverbot und Gleichstellungsanspruch

Wir begrüssen die explizite Gewährleistung der von der Bundesverfassung garantierten Grundrechte auch als kantonale Grundrechte (Art. 11 KVE). Damit werden das Verbot jeglicher Diskriminierung namentlich aufgrund des Geschlechts wie auch aufgrund der Lebensform (Art. 8 Abs. 2 BV) sowie der Anspruch auf Gleichberechtigung (Art. 8 Abs. 3 BV) in die Kantonale Verfassung übernommen. Besonders begrüssen wir auch das kantonale Grundrecht des Verbots der Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung (Art. 13 Abs. 1 KVE).

Ebenfalls von eminenter Bedeutung für die Gleichstellung von Frau und Mann ist der in Art. 10 Abs. 1 KVE hergestellte Bezug auf die für die Schweiz verbindlichen internationalen Abkommen. Hierzu zählen insbesondere das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW) sowie eine ganze Anzahl weiterer internationaler Konventionen, welche besondere frauenrechtliche Bestimmungen enthalten.

Wir bedauern allerdings, dass das Grundrecht auf Gleichberechtigung von Frau und Mann im Entwurf der Verfassung nicht über das bereits von Bundesrechts wegen geltende hinausgeht. Der Kanton Basel-Stadt beispielsweise geht in seinem Verfassungsentwurf vom 14. Februar 2003 in § 203 weiter:
2 [Frauen und Männer] haben ein Recht auf gleichen Zugang zu öffentlichen Bildungseinrichtungen und Ämtern, auf gleiche Ausbildung sowie auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
3 Kantone und Gemeinden fördern die tatsächliche Gleichstellung von Frau und Mann in allen Lebensbereichen. Sie wirken darauf hin, dass öffentliche Aufgaben sowohl von Frauen als auch von Männern wahr genommen werden."

Eine eigene Gleichstellungsnorm in diesem Sinne wäre für die Verfassung des Kantons Zürich unseres Erachtens sehr wünschenswert.

Unbedingt begrüssenswert ist die Verankerung der Möglichkeit, zugunsten diskriminierter Bevölkerungsgruppen positive Massnahmen für die Gleichstellung zu ergreifen. Art. 13 Abs. 3 KVE ist hierin allerdings zu wenig präzis. Der Begriff "Benachteiligte" suggeriert individuelle Defizite, es geht jedoch darum, die Frauen als gesellschaftliche Gruppe, die aufgrund ihres Geschlechts Diskriminierung erfährt, zu begreifen und begrifflich zu fassen.

Zu den wichtigsten positiven Massnahmen zugunsten der Gleichstellung gehören nach wie vor Quotenregelungen. Solche müssten u.E. bereits in der Verfassung explizit verankert werden, namentlich im Bereich der Behördenzusammensetzung (Kapitel 6 KVE), aber auch im Zusammenhang mit der "Kultur der Demokratie" (Kap. 5 Abschnitt D KVE). Zum Beispiel könnte eine Quotenregelung in einem eigenen Artikel formuliert werden, etwa mit folgendem Wortlaut:
- "Der Staat strebt eine paritätische Vertretung beider Geschlechter in allen Behörden, Funktionen und Gremien an."

Frauen werden aber nicht nur vom Staat diskriminiert, sondern auch von Privaten. Es ist deshalb wichtig, in der Zürcher Kantonsverfassung das Diskriminierungsverbot auf das private Handeln auszudehnen. Im Bundesrecht besteht eine solche Drittwirkung grundrechtlich bisher lediglich im Bereich des Erwerbslebens. Sie müsste u.E. ausgedehnt werden auf weitere Bereiche. Wir fordern deshalb eine Verankerung der Drittwirkung des Diskriminierungsverbots als kantonales Grundrecht.

2. Schutz vor Gewalt

Positiv ist die Verankerung eines Rechts auf Unversehrtheit in der Kantonsverfassung (Art. 12 KVE), und ganz besonders begrüssen wir das explizite Verbot jeglicher sexueller Ausbeutung und das explizite Verbot von Menschenhandel (Art. 12 Abs. 2 lit. a KVE). Allerdings scheint uns nochmals zu überdenken, ob dieser Schutz und diese Verbot in den Grundrechten richtig platziert sind. Es geht ja nicht allein um den Schutz der Frauen vor staatlicher Gewalt, sondern gerade auch um ihren Schutz vor der sexuellen Ausbeutung und der Gewalt durch Private.

Ebenso wichtig scheint uns, dass der Schutz der Frauen vor Gewalt in der Kantonsverfassung als staatliche Aufgabe definiert wird. Von sexueller Ausbeutung und Gewalt sind bekanntlich Frauen in weit grösserem Mass betroffen als Männer: Mindestens jede fünfte Frau erfährt in ihrem Leben physische oder psychische, sexuelle oder sexualisierte Gewalt, und jährlich gelangen mehrere tausend Frauen als Opfer von Menschenhandel in die Schweiz; Menschenhandel ist grossmehrheitlich Frauenhandel.

Weiter gehend wäre aber auch der Schutz der Kinder vor (sexueller) Gewalt explizit festzuschreiben, erlebt doch auch jedes fünfte Mädchen und jeder zehnte Knabe als Kind solche Gewalt. Wünschenswert wäre in diesem Abschnitt zudem eine nähere Definition von sexueller Gewalt und sexualisierter Gewalt.

Es fehlt zudem eine in der Verfassung verankerte Verpflichtung des Staates zum Ergreifen von Präventionsmassnahmen gegen (sexuelle und sexualisierte) Gewalt von Männern gegen Frauen, auch mit einem expliziten Bezug auf das soeben auf Bundesebene zum Offizialdelikt gewordene Verbrechen der häuslichen Gewalt. In diesem Sinne sollte eine Verpflichtung des Staates zu einem umfassenden Schutz vor häuslicher Gewalt in die Verfassung aufgenommen werden, dies als Grundlage für ein Gewaltschutzgesetz, das die wesentlichen Lücken beim polizeilichen Handeln, im Bereich Zivil- und Straf(prozess)recht sowie bei der Unterstützung von gewaltbetroffenen und gewalttätigen Personen schliesst.

Die staatliche Aufgabe der Gewährleistung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit (Art. 111 KVE) müsste in diesem Sinne präzisiert werden: Es geht namentlich um die Gewährleistung der Sicherheit durch Prävention und Intervention, und hierin spezifisch um die Sicherheit von Frauen sowie um diejenige von Kindern, AusländerInnen, Behinderten, Lesben, Schwulen und anderen gesellschaftlichen Minderheiten.

3. Gleichstellung unterschiedlicher Lebens- und Familienformen

Die Garantie einer freien Wahl der Form des Zusammenlebens in Art. 15 KVE geht zu wenig weit. Dass die staatliche Anerkennung verschiedener Lebensformen in die Verfassung Eingang finden muss, ist für uns wichtig. Eine Kann-Formulierung reicht jedoch nicht, und die Anerkennung muss unbedingt explizit mit einem Anspruch auf rechtliche und tatsächliche Gleichstellung in allen Lebensbereichen einhergehen.

4. Umverteilung von bezahlter und unbezahlter Arbeit

a) Anerkennung der unbezahlten Arbeit

Die explizite Übernahme einiger Sozialziele aus der Bundesverfassung ist begrüssenswert, doch gehen diese in Bezug auf die Anerkennung der unbezahlten Arbeit, die zum allergrössten Teil von Frauen geleistet wird, zu wenig weit.

Wir schlagen folgende Ergänzungen der Sozialziele vor:

Kanton und Gemeinden setzen sich dafür ein, dass

• jeder Mensch unabhängig von Herkunft, Geschlecht, Zivilstand sowie Umfang und Art der Erwerbstätigkeit gleichermassen an der sozialen Sicherheit teilhat (in Ergänzung zu Art. 25 Abs. 1 lit. a KVE)
• nicht Erwerbstätige, die gesellschaftlich notwendige Arbeit, namentlich Familien- und Betreuungsarbeit leisten, sich ökonomisch und sozial gleichermassen wie Erwerbstätige absichern können (in Ergänzung zu Art. 25 Abs. 1 lit. d).

Gemessen am Armutsrisiko bestimmter Bevölkerungsgruppen, insbesondere allein erziehender Frauen, ist auch Art. 122 KVE (Existenzsicherung) viel zu wenig griffig. Wir schlagen vor, Art. 122 Abs. 3 KVE folgendermassen zu ergänzen:

• "Sie bekämpfen die Ursachen von sozialer Not und Armut, namentlich durch spezifische Massnahmen für besonders von Armut gefährdete Bevölkerungsgruppen."

Von Bedeutung ist die unbezahlte Arbeit auch im Zusammenhang mit den Integrationschancen ausländischer Frauen (Kap. 8 Abschnitt G / Art. 126 KVE). Hier wäre eine explizite Bezugnahme auf die Ressourcen, die Ausländer und insbesondere Ausländerinnen in die Schweizer Gesellschaft hineintragen, wünschenswert, um nicht das Bild einer defizitären, zur einseitigen Integrationsleistung verpflichteten Bevölkerungsgruppe entstehen zu lassen.

Bei der Bemessung der Steuerlast (137 Abs. 2 KVE) ist den Leistungen an unbezahlter Arbeit stärker Rechnung zu tragen. Wir schlagen vor, den Artikel durch einen eigenen Abschnitt hierzu zu ergänzen.

b) Zugang zu Erwerbstätigkeit und Förderung der Vereinbarkeit von Erwerbs- und Familienarbeit

Frauen sind aufgrund von Rollenverständnis, Arbeitsteilung und Vorurteilen (und Migrantinnen zusätzlich aufgrund rechtlicher Schranken) mit erheblichen Barrieren konfrontiert, was ihren Zugang zu Erwerbsarbeit angeht. Zur Überwindung dieser Diskriminierungen braucht es ein aktives Engagement des Staates. Die Bestimmungen von Art. 25, Abs. 1 lit. d ("Bestreiten des Lebensunterhalts durch Arbeit"), Art. 25 Abs. 1 lit. f (Zugang zu Bildung, Aus- und Weiterbildung) sowie in Art. 25 Abs. 2 lit. a (finanzielle Sicherung von Eltern vor und nach der Geburt eines Kindes) und in Art. 25 Abs. 2 lit. b (Voraussetzungen für die Betreuung von Kindern innerhalb und ausserhalb der Familie) sind im Ansatz zwar begrüssenswert, aber unpräzis und zu schwach.

Zu postulieren ist eine Verpflichtung des Staates zur Förderung der Arbeitsumverteilung im Bereich Haus- und Betreuungsarbeit wie auch im Bereich Erwerbsarbeit, zur Förderung einer geschlechts- und herkunftsunabhängigen Berufswahl und die aktive Förderung eines ausreichenden und für die BenutzerInnen finanziell tragbaren ausserhäuslichen Kinderbetreuungsangebotes.

Zu postulieren ist ausserdem explizit das Recht auf einen bezahlten Mutterschaftsurlaub sowie einen (unbezahlten) Elternurlaub (in Ergänzung bzw. Präzisierung von Art. 25 Abs. 1 lit. f und Art. 124 Abs. 4 KVE).

Einen sehr positiven Schritt in die richtige Richtung macht der Verfassungsrat in seinem Entwurf im Zuge der Bestimmungen zur Wirtschaftsförderung indem in Art. 118 Abs. 2 KVE die Förderung der Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Betreuungsaufgaben als öffentliche Aufgabe auf Kantons- und Gemeindeebene benannt wird. Wir sähen allerdings gerne einen weiter gehenden Artikel, wonach Kanton und Gemeinden diese Vereinbarkeit nicht nur fördern, sondern sie gewährleisten. Da diese Vereinbarkeit zudem gerne als reines "Frauenproblem" angesehen wird, müsste die Förderung bzw. Gewährleistung explizit für beide Geschlechter genannt werden.

5. Gleichstellung als Staatsziel und Staatsaufgabe

Aufgrund der Bundesverfassung (Art. 8 Abs. 3 BV) sind Bund, Kantone und Gemeinden verpflichtet, die rechtliche und tatsächliche Gleichstellung von Frau und Mann zu verwirklichen. Wie diese Verpflichtung im Einzelnen interpretiert und umgesetzt wird, ist aber weit gehend der Interpretation und dem Ermessen einzelner Staatsorgane überlassen. Damit die Arbeit zugunsten der Gleichstellung nicht zum "Schönwetterprogramm" gerät, das je nach Konjunktur ab- oder ausgebaut wird, müssen die Verpflichtung zur Schaffung spezifischer Fachstellen (Kompetenzzentren) sowie die Bereitstellung finanzieller Ressourcen für die Gleichstellungsarbeit unbedingt fest in der Kantonsverfassung verankert werden.

Wünschenswert ist deshalb ein spezifischer Gleichstellungsartikel in der Zürcher Kantonsverfassung, der a) die Gleichstellung von Frauen und Männern explizit als Staatsziel verankert, b) die konsequente Verfolgung dieses Ziels zur Staatsaufgabe erklärt, in deren Verwirklichung alle staatlichen Organe eingebunden sind (Gender Mainstreaming), c) die Bereitstellung spezifischer Ressourcen sowohl innerhalb des Staates wie auch für die Tätigkeit von nichtstaatlichen Stellen und Organisationen (NGOs) sicherstellt, und d) die Grundlage für den Erlass eines kantonalen Gleichstellungsgesetzes bildet, das auch verbindliche Bestimmungen für Private beinhalten sollte.

Art. 44 KVE postuliert zwar - dies ist positiv zu beurteilen - eine "Unterstützung des demokratischen politischen Engagements" durch den Staat. So lange dies aber nicht auch als finanzielle Unterstützung nichtstaatlicher kollektiver AkteurInnen präzisiert wird, gibt es keine Chancengleichheit der demokratischen Beteiligung gerade seitens der Interessenvertretungen von wirtschaftlich schwächeren Bevölkerungsteilen (Frauen) wie auch von Minderheiten (z.B. Migrantinnen). Solche Gruppen drohen in der "demokratischen Auseinandersetzung", die der Staat hier fördern will, aussen vor zu bleiben.

Im Sinne einer besseren Durchsetzung des Gleichstellungsziels gegenüber der Privatwirtschaft wäre weiter eine Bestimmung aufzunehmen betreffend das Erfordernis der Gleichstellung, und namentlich der Lohngleichheit, in Betrieben, die staatliche Aufträge erhalten. Damit würden die im Submissionsrecht und in internationalen Abkommen enthaltenen Verpflichtungen verstärkt.

In Kapitel 9 KVE (Finanzen) sind zudem die "Grundsätze" (Art. 134 KVE) um die Transparenz des Budgets in Bezug auf die Verteilung von Mitteln auf die Geschlechter zu ergänzen (Gender Budget Analyse).

Wir danken für die Berücksichtigung unserer Anregungen und verbleiben
mit freundlichen Grüssen (Unterzeichnende)